Tu sei qui

Aree interne italiane. Se le politiche non sanno dialogare tra loro, sfumano le possibilità di rigenerazione.

Le politiche a favore delle cosiddette “aree interne” hanno in Italia una lunga tradizione basata su un approccio che, nella storia economica italiana, ha definito lo sviluppo in relazione alla zonizzazione territoriale (Marino et al., 2017), anticipando anche le politiche comunitarie che si sono occupate prima delle “aree svantaggiate”, poi delle “aree rurali in ritardo di sviluppo” e che solo nel 2007 hanno introdotto una nuova dimensione della Coesione, quella territoriale (UE, 2007).

Le politiche, e i conseguenti fondi stanziati, rappresentano il principale strumento di progettazione e intervento con cui immaginare il riscatto di quei territori che soffrono di una pesante crisi demografica, economica e culturale. C’è da chiedersi se le strategie oggi in atto rappresentino effettivamente un punto di svolta rispetto alle azioni assistenzialiste che hanno caratterizzato gli scorsi decenni, a partire dal Secondo Dopoguerra1.

Sulla scia delle Politiche di Coesione Europee per il periodo 2014-2020, è stata sviluppata la più recente strategia che in Italia si occupa di sviluppo territoriale per le aree svantaggiate. Si tratta della Strategia Nazionale Aree Interne (SNAI), nata nel 2014 e tuttora in via di svolgimento2. Va innanzitutto chiarito con quale accezione le aree interne possano essere considerate territori svantaggiati, marginali o fragili (esistono numerosissime definizioni che in maniera più o meno chiara si sovrappongono tra loro).

Le Aree Interne in Italia (classi D-E-F)  secondo la classificazione SNAI 2014. Fonte: Agenzia per la Coesione Sociale, 2014.

Figura 1. Le Aree Interne in Italia (classi D-E-F) secondo la classificazione SNAI 2014.
Fonte: Agenzia per la Coesione Sociale, 2014.

La SNAI disegna una geografia dei comuni ritenuti “aree interne” classificati in base al criterio della distanza (maggiore di 20 minuti) rispetto ai centri, ovvero ai comuni caratterizzati dalla presenza di servizi essenziali, quali la sanità, l’istruzione e la mobilità (UVAL, 2014). Il risultato è una mappa dell’Italia (Figura 1) in cui lo scheletro montuoso delle Alpi e degli Appennini risulta essere quasi completamente area interna, insieme alle zone più remote delle pianure e lungo le coste: si tratta del 60% del Paese.

All’interno di questa geografia è poi avvenuta un’ulteriore selezione di 72 aree-progetto, che comprendono più di 1.066 comuni (il 13% dei comuni italiani che occupano quasi il 17% del territorio nazionale) nei quali vivono oltre due milioni di abitanti. Le aree-progetto (Figura 2), sparse equamente in tutte le regioni, sono formate mediamente da 15 comuni ciascuna, con una media di 29.000 abitanti.

L’esperimento della SNAI si svolge in queste aree, attraverso incontri, ricognizioni e dialogo con i territori che hanno portato alla definizione di strategie di sviluppo per ciascuna area, finanziate in parte dai fondi di coesione europea e in parte dalle Leggi di Stabilità (queste a partire dal 2015 hanno stanziato un totale di 281 milioni di euro3).

Farsi una mappa di ciò che è stato e verrà in futuro finanziato non è cosa semplice poiché gli interventi sono numerosi e variano a seconda delle proposte avanzate e messe a punto dai sindaci e dalle rappresentanze locali. Inoltre questi riguardano due diversi aspetti: da una parte ci sono i progetti per migliorare la fornitura e la presenza dei servizi essenziali (finanziati tramite i fondi nazionali) mentre dall’altra ci sono i cosiddetti progetti di sviluppo locale (finanziati dai fondi comunitari per la coesione FESR, FSE, FEASR e FEAMP). La composizione di queste due ‘versioni’ in un unico progetto di territorio si declina in ciascuna area con modalità e soluzioni differenti di cui ancora non è possibile fare un bilancio. Come tutto ciò sanerà o mitigherà le croniche problematicità delle aree interne? Quali effetti contagiosi avranno tali progetti?

Se rispetto alla bontà e all’efficacia della SNAI si rimanda il giudizio, si può già mettere la SNAI in relazione ad altre politiche e strategie che oggi in Italia condividono l’obiettivo di affrontare e mitigare la crisi di quei territori svantaggiati, che in parte corrispondono ai comuni aree interne. Facciamo riferimento ai recenti provvedimenti per i borghi e i piccoli comuni (ovvero i comuni con meno di 5.000 abitanti).

I piccoli borghi si riconoscono nella recente legge 158 del 6 ottobre 2017, detta appunto ‘salva borghi’. La legge parte con una modestia che probabilmente la farà arenare presto e che non sembra rispettare l’ambizioso obiettivo di tutela e valorizzazione dei comuni più piccoli e problematici del Paese. Il suo portafoglio è di 100 milioni di euro su un arco di 10 anni a cui possono teoricamente accedere tutti i 5701 comuni italiani che sono al di sotto dei 5000 abitanti. La legge prevede moltissime tipologie di intervento finanziabili che apparentemente non sembrano legate tra loro da una strategia né sembra delinearsi una qualche indicazione di priorità. Di fatto stiamo comunque parlando in un contributo pro-comune una tantum (dove tantum = 10 anni) di 17.000 euro circa. Si può fare poco o probabilmente nulla di efficace e duraturo con cifre del genere e pertanto la legge salva borghi sembra avviata a salvare poco e disperdere molto4.

In parallelo alla legge salva borghi, è opportuno considerare anche i nodali decreti che si sono occupati di prevedere incentivi finanziari proprio per i piccoli comuni disposti a procedere ad azioni di fusione e unione. Parliamo dei DL 78 del maggio 2010 e DL 95 del maggio 2012 che hanno dettato norme sull’unione e fusione dei comuni sotto i 5000 abitanti, appunto. Tali incentivi sembrano non aver incoraggiato veri processi associativi e di miglioramento del parcellizzato sistema amministrativo italiano. Un certo numero di piccoli comuni ha unito parte dei servizi in forme associate ricevendo dei finanziamenti di supporto (l’unione amministrativa prevede di unire alcuni servizi, ma non di fondere le amministrazioni), ma pochissimi sono realmente arrivati alla fusione, ovvero alla definizione di una nuova entità comunale unica. Al 31.12.2017 sono stati fatti 192 referendum per la fusione di 500 comuni (il 6% del totale dei comuni italiani) ma solo il 58% ha dato esito favorevole. Il 90% dei comuni estinti e confluiti in una nuova entità amministrativa aveva meno di 5000 abitanti (quindi non tutti erano piccoli) e, ironia della sorte, più del 50% delle fusioni ha dato origine a comuni ancora sotto i 5000 abitanti (Figura 4).

Quindi i provvedimenti legislativi si sono rivelati quanto meno miopi oppure si sono accontentati di registrare un risultato on/off e non un risultato che assicurasse la aggregazione di piccoli comuni in comuni non più piccoli. Forse non aveva ancora messo a fuoco che questo poteva essere il problema? Di fatto i comuni che hanno aderito sono stati più furbi della volpe e più rapidi del serpente e hanno acciuffato importanti finanziamenti pubblici non restituendo però al pubblico una geografia amministrativa diversa da prima. 

Tra la SNAI e questo provvedimento si sono registrate alcune forti sovrapposizioni perché il 63,5% dei comuni che si sono fusi erano aree interne (Dalla Torre, Cestari, 2018). Eppure questo dato non corrisponde a una precisa volontà di coordinamento e dialogo tra le strategie. Infatti se è vero che la SNAI, la legge salva borghi e la norma per gli incentivi per unioni e fusioni di comuni nascono con un medesimo obiettivo di fondo, quello di sostenere e incoraggiare i territori svantaggiati del Paese, al contempo queste non riescono a diventare un fronte compatto e coerente di strumenti di cui un comune in difficoltà può usufruire. Le tre strategie sopra richiamate non fanno parte di una visione unitaria, ma sono piuttosto figlie di provvedimenti disgiunti tra loro, nati su pressione di questioni specifiche, vuoi finanziarie, vuoi sociali, vuoi valoriali. Ancora oggi le tre strategie non sono oggetto di alcun dialogo tra loro e ciò rappresenta un primo forte e imbarazzante ostacolo innanzitutto per i comuni che da dover essere aiutati, si trovano a chiedere un ulteriore aiuto per districarsi dalla grammatica burocratica che queste tre strategie si portano in dote oltre al fatto che si sovrappongono e si contraddicono tra loro, disorientando il lavoro amministrativo degli uffici comunali.

In ogni caso quelle qui sintetizzate rappresentano la parte migliore delle poche politiche nazionali che tentano di agire sulle aree più fragili del Paese. Da un lato quindi applaudiamo la volontà del legislatore di essersi dedicato a quei territori marginali, dall’altro riteniamo che ancora manchino quelle fughe concettuali in avanti che possano essere la soluzione a situazioni che sono sempre più avvitate su loro stesse e tali rimarranno anche con questi provvedimenti, temiamo.

In particolare ci riferiamo a due famiglie di problemi.

La prima fa capo a tutte le sfide ambientali davanti alle quali gli strumenti già spuntati dei comuni, letteralmente impallidiscono non essendo in grado di affrontare i problemi e trovandosi oggi più soli di prima, essendo venuta meno anche l’azione collante che le province svolgevano. Dalla raccolta dei rifiuti, alla tutela delle acque, alle questioni idrogeologiche, all’uso del suolo e così per tante altre tematiche, l’orizzonte operativo non è e non potrà mai essere quello del singolo comune, ma dovrà essere quello di un ambito territoriale più vasto al cui interno i comuni sono fortemente coordinati come un tutt’uno. Le competenze esclusive dei comuni vanno ampiamente ripensate, ridisegnate e riportate, alcune, a una geografia più vasta e meno compromessa dalle singole volontà locali non sempre capaci di abbracciare le questioni ambientali per la loro interezza.

Il secondo problema riguarda il modello che si continua a offrire per risolvere le debolezze dei territori fragili. Anche le tre strategie che abbiamo esposto hanno fatto riferimento a soluzioni per punti, ovvero immaginano progetti sul singolo comune o su un limitato gruppo di comuni (nel caso delle 72 aree della SNAI): la crisi delle aree interne si risolve tra aree interne e non ripensando alla relazione aree interne-centri. 

Immaginiamo invece progetti che rispondono ad altre dimensioni fisiche. Ad esempio un progetto come quello della navigazione fluviale potrebbe rappresentare una fonte di economia e rigenerazione per i comuni allineati lungo quel fiume, siano questi aree interne o centri. Ma questa visione richiede di sostituire il metodo per punti e comuni, con un metodo per linee e ambiti. Sono le linee che aggregano le capacità e le esperienze progettuali in forza di un motore di cooperazione sempre più necessario. Allineare e coordinare progetti e politiche urbanistiche in una visione collegiale, in un gestore associato, in un immaginario turistico coerente e implicano accordi tra comuni che devono essere essi stessi un progetto. Oggi tutto ciò è ancora in larga parte impensabile e le strategie nazionali, che non sanno nemmeno allinearsi tra loro, non hanno finora proposto modelli cooperativi basati su linee o unità fisiografiche. Chiediamo di guardare a questa opzione con interesse, attivando dispositivi nuovi di coordinamento, evitando inutili individualismi e dispersioni di risorse.

Le 72 aree progetto selezionate. Fonte: Comitato Tecnico Aree Interne, 2017.
La Strategia Nazionale Aree Interne, dalle Politiche di Coesione Sociale Europee allo sviluppo territoriale. Fonte: Comitato Tecnico Aree Interne
Comuni soppressi e nuovi comuni istituiti per fusione, per classe demografica. Fonte: tratta da Dalla Torre, Cestari, 2018.

Figura 2. Le 72 aree progetto selezionate.
Fonte: Comitato Tecnico Aree Interne, 2017

Figura 3. La Strategia Nazionale Aree Interne, dalle Politiche di Coesione Sociale Europee allo sviluppo territoriale.
Fonte: Comitato Tecnico Aree Interne

Figura 4. Comuni soppressi e nuovi comuni istituiti per fusione, per classe demografica.
Fonte: tratta da Dalla Torre, Cestari, 2018.

1. Si fa qui riferimento a L. 991/52, Provvedimenti a favore dei territori montani, a L. 646/50, Istituzione della Cassa per opere straordinarie di pubblico interesse nell’Italia meridionale (Cassa per il Mezzogiorno), a L. 614/66, Interventi straordinari a favore dei territori depressi dell’Italia settentrionale e centrale.
2. Per approfondimenti, si suggerisce la lettura del dossier curato da P. Pileri e R. Moscarelli, dedicato alle aree interne in Urban Tracks n°26, marzo 2018.
3. Il resoconto dei fondi stanziati nelle Leggi di Stabilità si trova in dettaglio nella Relazione annuale al CIPE della Strategia Nazionale Aree Interne, gennaio 2018.
4. Per approfondire la questione si suggerisce l’articolo di B. Romano e L. Fiorini,  “Abbandoni, costi pubblici, dispersione alla ricerca di risposte migliori”, in Urban Tracks n°26, marzo 2018.

R. Dalla Torre, A. Cestari, 2018. Frammentazione amministrativa vs fusioni tra comuni. La sfida delle aree interne, in Urban Tracks n°26, marzo 2018.
D. Marino, V. Giaccio, A. Giannelli, L. Mastronardi, 2017. Le politiche delle aree interne nella dinamica dello sviluppo territoriale italiano. In Aree intere. Per una rinascita dei territori rurali e montani, a cura di M. Marchetti, S. Panunzi, R. Pazzagli, Rubettino, 2017.Unione Europea, 2007. Trattato di Lisbona.
UVAL, 2014. Strategia Nazionale Aree Interne. Definizioni, obiettivi, strumenti e governance. Numero 31. http://old2018.agenziacoesione.gov.it/it/arint/

PAOLO PILERI:
Professore ordinario di Pianificazione territoriale ambientale al Politecnico di Milano. È responsabile scientifico del progetto VENTO. Autore di oltre 300 articoli scientifici e divulgativi, cura la rubrica mensile Piano Terra sulla rivista Altreconomia. Il suo ultimo libro sul suolo è ‘100 parole per salvare il suolo’, Altreconomia. Per i tipi di Ediciclo è uscito "Ciclabili e cammini per narrare territori" di cui è co-autore.

ROSSELLA MOSCARELLI:
Architetto, dottoranda in Urban Planning al Politecnico di Milano, lavora a una ricerca sulle aree interne e la loro rigenerazione a partire da progetti territoriali di linee leggere. Partecipa al gruppo di ricerca VENTO. Co-autrice del libro "Ciclabili e cammini per narrare territori" per Ediciclo.